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Appalto pubblico (procedimento)

Definizione

Secondo la definizione contenuta nel codice, l’appalto di lavori pubblici è il contratto avente ad oggetto l’esecuzione o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l’ esecuzione relativamente a lavori o opere; con l’espressione ‘lavori’ si intendono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di ‘opere’ che, a loro volta sono qualificate come il risultato di un insieme di lavori edilizi, di genio civile nonché di presidio e difesa ambientale, che di per sé esplichino una funzione economica o tecnica.
Sono assoggettati alla disciplina dettata dal codice dei contratti pubblici (approvato con d.lgs n. 163/2006) i lavori e le opere pubbliche affidate dai soggetti individuati come amministrazioni aggiudicatrici ed enti aggiudicatori: rientrano nella prima categoria le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali, gli altri enti pubblici non economici, gli organismi di diritto pubblico (soggetti morfologicamente privati, ma funzionalmente assimilati alle pubbliche amministrazioni in relazione alle finalità perseguite ed alla soggezione al controllo pubblico), le associazioni fra questi soggetti; appartengono invece al novero degli enti aggiudicatori le imprese pubbliche (sulle quali le amministrazioni aggiudicatrici esercitano un’influenza dominante) e quei soggetti che operano in virtù di diritti speciali o esclusivi (i concessionari di servizi pubblici); sono altresì sottoposti alla disciplina dell’evidenza pubblica quei soggetti privati titolari di una relazione qualificata con una pubblica amministrazione con riferimento alla realizzazione di un’opera pubblica, perché ad es. abbiano assunto l’onere di eseguire le opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso di costruire.
Ai sensi dell’art. 2 del codice l’affidamento di opere e lavori pubblici deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, e deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità nonché quello di pubblicità. Ora, ferma rimanendo la necessità per le stazioni appaltanti di osservare questi principi di carattere generale, la regolamentazione attuativa contenuta nel codice individua alcune discipline speciali in funzione dei settori di pertinenza delle opere da realizzarsi, della loro dimensione, del loro importo: ci si riferisce alle differenze nelle procedure di aggiudicazione di lavori pubblici fra settori ordinari e settori speciali (per tali intendendosi gli affidamenti di appalti nei settori del gas ed energia, dell’acqua, dei trasporti e servizi postali), fra contratti di rilevanza comunitaria (di importo cioè superiore alla soglia fissata dall’art. 28 del codice di 5 milioni di euro) e quelli cosiddetti sotto soglia (sottoposti ad una disciplina meno stringente), nonché fra opere destinate alla realizzazione di infrastrutture strategiche (ricomprese nel programma predisposto dal ministero delle infrastrutture, previo parere del Cipe) e rimanenti opere.

Evidenza pubblica

Il sistema disegnato dal codice in attuazione delle conferenti direttive comunitarie prescrive che la scelta dell’impresa con cui l’amministrazione stipulerà il contratto d’appalto per l’esecuzione dell’opera pubblica venga effettuata in base all’esito di una procedura competitiva destinata a selezionare la migliore offerta sul piano tecnico-economico; il complesso apparato normativo di derivazione comunitaria deve essere ritenuto funzionale non tanto al perseguimento dell’interesse soggettivo dell’amministrazione aggiudicatrice a conseguire il risultato della realizzazione dell’opera al prezzo più conveniente, quanto a garantire alle imprese di accedere al mercato degli appalti pubblici in condizioni di effettiva parità di trattamento con tutti gli altri potenziali concorrenti: il diritto dell’evidenza pubblica comunitaria insomma pone al centro del sistema non più l’interesse pubblico alla più celere esecuzione dell’opera pubblica alle migliori condizioni di mercato, bensì la tutela e la valorizzazione della concorrenza intesa come strumento funzionale ad assicurare una competizione leale e trasparente fra tutti i potenziali concorrenti.
La stipulazione del contratto per la realizzazione dell’opera pubblica deve essere preceduta da una serie di attività finalizzate rispettivamente alla individuazione dell’opera da eseguire, all’approvazione del progetto ed alla scelta del contraente. Quanto alla prima fase, si può dire che l’inserimento dell’opera nella programmazione triennale dei lavori pubblici (che ogni amministrazione aggiudicatrice deve approvare ed aggiornare annualmente unitamente all’elenco dei lavori da realizzare sulla base degli studi di fattibilità ed in ordine di priorità per il loro soddisfacimento) costituisce il presupposto per la realizzazione di opere pubbliche di valore superiore ai 100 mila euro. La progettazione delle opere pubbliche, disciplinata dagli artt. 90 e ss. del codice, deve garantire la qualità dell’opera e la rispondenza alle finalità per le quali viene realizzata, nonché la conformità alle norme ambientali ed urbanistiche ed il rispetto del quadro normativo di riferimento nazionale e comunitario; di regola è effettuata dall’amministrazione aggiudicatrice con l’ausilio del proprio personale tecnico, altrimenti mediante affidamento a professionisti esterni previo espletamento di procedure competitive; sulla base degli elaborati progettuali approvati viene infine indetta ed espletata la procedura per la scelta dell’impresa cui sarà affidata l’esecuzione dell’opera. L’atto preliminare all’avvio della procedura di affidamento è la determinazione a contrarre con la quale viene manifestato l’intendimento di avviare l’espletamento di una gara finalizzata alla individuazione dell’impresa con la quale stipulare il contratto. Le procedure di evidenza pubblica si distinguono in aperte, ristrette, negoziate. Le prime (corrispondenti in sostanza al tradizionale istituto dell’asta pubblica) sono caratterizzate dalla possibilità tendenziale per ogni operatore economico interessato, ed in possesso dei requisiti minimi di ammissibilità, di presentare l’offerta secondo le prescrizioni fissate nel bando; sono definite procedure ristrette (assimilabili alla licitazione privata) quelle connotate dalla possibilità per ogni operatore economico munito dei requisiti prescritti dal bando di presentare istanza di partecipazione, ma soltanto quelli invitati dalla stazione appaltante possono presentare la proposta negoziale; infine vengono definite negoziate (cui corrispondono le tradizionali ipotesi di cosiddetta trattativa privata) quelle procedure nelle quali le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici scelti direttamente e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto, previa o senza preventiva pubblicazione del bando (artt. 56 e 57 codice dei contratti pubblici). Quale che sia il modello prescelto, le procedure di gara per l’aggiudicazione di un appalto pubblico di lavori possono essere aggiudicate secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa; in genere il primo criterio viene utilizzato quando il livello degli elaborati progettuali è sufficientemente dettagliato da consentire ai concorrenti di formulare un’offerta al ribasso sull’importo posto a base di gara; in tutti gli altri casi la gara viene aggiudicata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che comprende in sé fattori di valutazione economica con componenti qualitative attinenti alla proposta tecnica formulata, da parte di una commissione giudicatrice, composta da un numero dispari di membri, esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto.

Bibliografia

Garofoli R., Ferrari G., Codice degli appalti pubblici, Bari, 2009.

 

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