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Comune

Il Comune rappresenta l’ente primario su cui si fonda il sistema delle autonomie locali, riconosciute e promosse dalla Repubblica che attua nei servizi che dipendono dallo Stato il principio del decentramento (art. 5 Costituzione). L’applicazione di questi principi ha attraversato tutta la recente storia repubblicana: solo con la legge 142/1990 (oggi trasfusa e ampliata nel d.lgs. 18.08.2000 n. 267, cosiddetto Testo Unico degli Enti Locali – TUEL) si è provveduto a disciplinare in modo organico la morfologia e le funzioni degli enti locali. Ma soprattutto con la riforma costituzionale operata con la legge 18.10.2001 n. 3 le autonomie locali hanno ricevuto una più compiuta legittimazione costituzionale. Ne è dimostrazione l’art. 114, che riconosce i Comuni (e gli altri enti locali) come “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. L’art. 118 attribuisce le funzioni amministrative ai Comuni (salvo che per l’esercizio unitario siano conferite agli altri enti locali e alle Regioni) sulla base dei principi di sussidiarietà (il principio secondo il quale il livello di governo superiore può intervenire solo quando l’amministrazione più vicina ai cittadini non sia in grado da sola di assolvere al proprio compito), differenziazione (enti dello stesso livello possono avere competenze diverse) e adeguatezza (le funzioni sono affidate a enti che abbiano sufficienti standard di efficienza). Precisa ancora l’art. 118 che le funzioni di cui il Comune è titolare sono funzioni proprie (cioè direttamente spettanti all’ente), ovvero delegate da leggi dello Stato o regionali. Questo complesso di principi costituzionali, che ha configurato una “Repubblica delle autonomie”, si articola sul piano della dinamica dei rapporti tra poteri centrali, regionali e locali (art. 123 Costituzione), sul piano dell’esercizio delle funzioni proprie dei Comuni, e infine (sia pure con un processo ancora in corso, art. 119 Costituzione) sul piano dell’autonomia finanziaria.

Le disposizioni costituzionali non esauriscono il sistema normativo nel quale rinvenire l’organizzazione e le funzioni del Comune: esso si dipana attraverso leggi statali, leggi regionali e norme di autonomia (statuti e regolamenti comunali). Quanto all’autonomia politica (cioè la capacità di avere un proprio indirizzo politico diverso da quello statale) la forma di governo del Comune è modellata sulla base della legge 25.03.1993 n. 81, che prevede l’elezione popolare diretta del Sindaco e disciplina il sistema elettorale del Consiglio comunale.

I rapporti tra i diversi organi di governo del Comune sono viceversa disciplinati all’interno del TUEL:

  • il Consiglio è l’organo di indirizzo e controllo politico e amministrativo, le cui competenze sono inderogabili e fissate direttamente dalla legge (spetta al Consiglio l’adozione degli atti fondamentali del Comune, fra i quali gli statuti e i regolamenti, i programmi e i piani finanziari, territoriali e urbanistici, le convenzioni con altri enti, l’organizzazione dei pubblici servizi, compresa l’istituzione di aziende speciali e la partecipazione a società di capitali, l’istituzione dei tributi, la contrazione di mutui e l’emissione di prestiti obbligazionari, gli acquisti e le alienazioni immobiliari, l’approvazione del bilancio, art. 42 TUEL);
  • la Giunta (composta dal Sindaco e da un numero di assessori fissato dallo statuto dell’ente nei limiti stabiliti dalla legge) ha competenze residuali, e compie gli atti di amministrazione non riservati all’organo consiliare, o ai funzionari, ovvero al Sindaco e agli eventuali organi di decentramento;
  • la figura del Sindaco opera in una duplice veste, come rappresentante legale dell’ente (cui sono conferiti poteri di rappresentanza, di convocazione della Giunta, di nomina e revoca degli assessori, dei rappresentanti del Comune presso enti, dei responsabili degli uffici e dei servizi, dei titolari di incarichi dirigenziali) e come ufficiale di governo con il compito di sovrintendere personalmente ai servizi statali decentrati del Comune e di svolgere le funzioni attribuite da fonti statali in materia di ordine pubblico, pubblica sicurezza e polizia giudiziaria, adottando, con atti motivati, ordinanze contingibili e urgenti.

Si applica pienamente anche al Comune la distinzione fra responsabilità politica (che spetta agli organi elettivi e di indirizzo politico) e responsabilità gestionale e amministrativa (che compete ai dirigenti e funzionari, e a figure amministrative chiave, quali il Segretario comunale e il Direttore).

Se questa è la struttura morfologica di qualsiasi Comune, deve precisarsi che l’ordinamento ha progressivamente consentito l’emersione di modelli organizzativi differenziati per dimensioni territoriali e per popolazione. Infatti, da un lato l’autonomia statutaria e regolamentare (in cui si concreta l’autonomia normativa dell’ente prevista dalla Costituzione e dalla legge 05.06.2003 n. 131, art. 4) consente che lo statuto, in armonia con la Costituzione, stabilisca i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare, mentre i regolamenti disciplinano l’organizzazione del Comune nel rispetto delle norme statutarie, e nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità; dall’altro il TUEL consente sia forme di aggregazione e unione di più Comuni (attraverso gli istituti dell’unione, dei consorzi e delle città metropolitane), sia forme di decentramento comunale (Municipi e Circoscrizioni, art. 17 TUEL). Quanto alle funzioni, spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto e dell’utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale secondo le rispettive competenze (art. 13 TUEL): l’enorme varietà di funzioni appare rispettosa della natura del Comune quale unità elementare di organizzazione del corpo sociale, con il compito di provvedere alla soddisfazione degli interessi della propria comunità (ciò giustifica la qualificazione del Comune quale “ente rappresentativo a fini generali”). In base alla non tassatività delle competenze, il conferimento di funzioni attraverso la legge statale o legge regionale appare come un limite esterno all’autonomia del Comune, il quale è chiamato a operare per la soddisfazione dei bisogni di interesse generale della propria collettività in base al principio di sussidiarietà che solo la legge può circoscrivere. Spettano quindi al Comune sia servizi di competenza statale direttamente attribuiti dal TUEL (art. 14), quali i servizi elettorali, stato civile, anagrafe, statistica, sia quelli attribuiti da specifiche norme di legge: si tratta di ambiti disparati che riguardano il settore dei servizi alla persona e alla comunità, di polizia locale (traffico, ambiente, commercio, edilizia), dei beni culturali (d.lgs. 42/2004), dell’ambiente (d.lgs. 152/2006), della protezione civile. Quanto ad assetto e utilizzazione del territorio sono rilevanti le funzioni in materia urbanistica (adozione dei piani regolatori secondo la legge 1150/1942, ancorché si tratti di materia profondamente incisa dalle singole leggi regionali, dei regolamenti edilizi, e in genere della pianificazione urbanistica attuativa), quelle in materia edilizia, afferendo al Comune le competenze in ordine al rilascio dei titoli abilitativi all’edificazione nonché i relativi compiti di vigilanza (d.lgs. 380/2001) e quelle in materia di programmazione, gestione e affidamento di infrastrutture e di lavori pubblici (d.lgs. 163/2006).

Bibliografia

Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve TUEL, Padova, 2006; Gambino S., Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2009; Virga P., L’amministrazione locale, Milano, 2003; Vandelli L., Comune, in Enciclopedia giuridica, VII, Roma 1988.

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