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Condono edilizio e sanatoria

Definizione – Etimologia

Dal lat. condonare, liberare da un obbligo, da cum donare, donare insieme. Due diversi istituti disciplinano la regolarizzazione successiva dell’attività edilizia svolta in assenza di titolo abilitativo edilizio o da questo difforme: la sanatoria a regime e il condono edilizio.

Generalità

La sanatoria è stata introdotta dalla l. 47/1985 (art. 13) ed è attualmente disciplinata dall’art. 36 T.U. edilizia (d.p.r. 380/2001). Essa ha ad oggetto illeciti edilizi meramente formali e presuppone una verifica ex post della c.d. doppia conformità, ossia della compatibilità urbanistico-edilizia dell’intervento (realizzato in assenza di permesso di costruire o in difformità da esso, ovvero in assenza di super-DIA o in difformità da questa) alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente tanto al momento della realizzazione dello stesso quanto al momento della presentazione della domanda.

Il T.U. (art. 37) ha esteso la possibilità di regolarizzazione, al ricorrere dei medesimi presupposti, anche agli interventi sottoposti a DIA semplice ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 22 (ora SCIA). Il rilascio del provvedimento sanante consegue ad un’attività vincolata della Pubblica Amministrazione (P.A.), consistente nell’applicazione alla fattispecie concreta di previsioni legislative ed urbanistiche a formulazione compiuta e non elastica, che non lasciano spazi per valutazioni di ordine discrezionale (Cons. St., sez. IV, 17.09.2007, n. 4838). Il procedimento è attivabile fin quando non siano state irrogate le sanzioni amministrative previste per la tipologia di abuso commesso ed è necessariamente ad istanza di parte (responsabile dell’abuso o, se diverso, attuale proprietario dell’immobile): la P.A. non potrebbe, quindi, disporre d’ufficio la sanatoria dell’intervento anche laddove, in sede sanzionatoria, ne accertasse la compatibilità urbanistica-edilizia. Sulla richiesta di sanatoria il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale competente devono pronunciarsi entro il termine di 60 giorni, decorso il quale “la richiesta si intende rifiutata”: al silenzio che si protragga oltre il predetto spatium temporis parte della giurisprudenza (Cons. St., IV, 07.07.2008, n. 3373) attribuisce valore di silenzio-rigetto (ravvisando nella fattispecie un’ipotesi di silenzio significativo equiparabile ad un provvedimento di reiezione), immediatamente contestabile con ricorso al giudice amministrativo; altra parte della giurisprudenza (TAR Lazio, Roma, IIbis, 13.07.2006, n. 5818) ravvisa nell’inerzia un mero silenzio-inadempimento, con la conseguenza che, da un lato, l’amministrazione conserva il potere di provvedere oltre il termine e, dall’altro, l’interessato può ricorrere avverso l’inerzia (ex artt. 31 e 117 c.p.a.).

La possibilità di regolarizzazione successiva costituisce esplicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, risultando illogico rimuovere gli esiti di interventi edilizi che, in base alla disciplina urbanistica vigente, potrebbero essere assentiti. L’abuso commesso, per quanto meramente formale, giustifica un giudizio di disvalore da parte dell’ordinamento ed un conseguente regime contributivo più severo (doppio del contributo di costruzione dovuto per l’intervento che si intende regolarizzare o, in caso di gratuità ex lege, importo che sarebbe dovuto in assenza di esenzione). La conformità anche alle prescrizioni urbanistiche vigenti al momento della realizzazione dell’intervento giustifica gli effetti penali della sanatoria: la sanatoria, infatti, una volta corrisposta la relativa oblazione, produce tanto un effetto reale (sul piano amministrativo), quanto un effetto personale (sul piano penale) con estinzione dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti.

Costituisce, invece, un’ipotesi di regolarizzazione di origine pretoria (non disciplinata dalla legge) la c.d. sanatoria giurisprudenziale, legittimante un’opera originariamente sostanzialmente abusiva, ma conforme alla disciplina urbanistico-edilizia sopravvenuta all’intervento. Esplicazione anch’essa del principio di proporzionalità, questa forma di sanatoria è condizionata alla compatibilità dell’intervento unicamente alle prescrizioni urbanistico-edilizie vigenti al momento del rilascio del titolo postumo. A fronte di una chiara disposizione normativa che ammette la sanatoria solo in presenza della doppia conformità, le decisioni che ammettono la sanatoria giurisprudenziale interpretano la norma di cui all’art. 36 nel senso che essa sarebbe finalizzata a garantire il richiedente nella specifica ipotesi in cui successivamente alla proposizione dell’istanza di sanatoria la disciplina edilizia vari in senso peggiorativo o limitativo dello jus aedificandi (e, quindi, ad evitare che l’inerzia o il ritardo della P.A. vadano a discapito del richiedente): tale regola non precluderebbe il diritto ad ottenere il permesso in sanatoria per opere conformi alla normativa urbanistica vigente al momento in cui l’autorità comunale provvede sull’istanza.

La sanatoria giurisprudenziale opera esclusivamente sul piano amministrativo (con salvezza delle opere realizzate), senza determinare (in assenza di un’espressa previsione di legge) l’estinzione del reato urbanistico: non ha quindi effetto esimente sul piano della responsabilità penale personale, ma impedisce al giudice penale di disporre la demolizione. Se l’intervento ha avuto ad oggetto un immobile vincolato quale bene paesaggistico, la normativa (art. 146 d.lgs. 42/2004), nel sancire che l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o alla DIA (ora SCIA), prevede che essa non possa essere rilasciata in sanatoria. Costituiscono eccezione alla regola indicata alcuni interventi minori, elencati al successivo art. 167 (lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi del T.U. edilizia).

Il condono edilizio, diversamente dalla sanatoria a regime, ha carattere eccezionale ed è stato consentito con tre leggi successive (ll. 47/1985, 724/1994, 326/2003) relative ad abusi non suscettibili di permesso in sanatoria (difettandone i presupposti), commessi entro tassativi termini. Da ultimo, l’art. 32 della legge 326/2003 ha riaperto i termini dei precedenti condoni per le opere abusive “ultimate” entro il 31 marzo 2003, rientranti in specifiche categorie. L’art. 31, legge 47 cit. riferisce l’ultimazione al completamento del rustico e della copertura (strutture essenziali, comprese le tamponature esterne, che identificano la volumetria).

Per le opere interne ad edifici già esistenti e per quelle non destinate a residenza la norma fa riferimento al “completamento funzionale” (elementi essenziali alla destinazione d’uso). La tempestiva presentazione della domanda di condono, la corresponsione dell’oblazione (determinata in relazione alla tipologia di abuso, al relativo periodo e all’ubicazione) ed il decorso di 36 mesi dal versamento determinano l’estinzione dei reati urbanistici. La distinzione tra profili penalistici e amministrativi del condono è rilevante in punto di competenza a dettarne la disciplina (rilevando, ex art. 117 Cost., la competenza esclusiva statale in materia di “ordinamento civile e penale” e quella concorrente in materia di “governo del territorio”).

La Corte costituzionale (sent. 196/2004) ha chiarito che solo il legislatore statale può incidere sulla sanzionabilità penale; per la parte non inerente ai profili penalistici solo alcuni limitati contenuti di principio (individuati nella previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, nel limite temporale massimo di realizzazione delle opere, nella determinazione delle volumetrie massime) sono sottratti alla libera disponibilità del legislatore regionale nell’esercizio della potestà legislativa concorrente.

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