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Espropriazione per pubblica utilità

Definizione

L’espropriazione è un provvedimento amministrativo per effetto del quale un soggetto, previa corresponsione di una giusta indennità, viene privato, in tutto o in parte, di un bene di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata (art. 834 c.c.). Costituisce ipotesi principale l’espropriazione di beni immobili preordinata alla realizzazione di opere di pubblica utilità (disciplinata dal T.U. espropriazioni, d.p.r. 327/2001). Il potere di espropriazione trova fondamento costituzionale nell’art. 42, co. 3, Cost., ai sensi del quale “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. La disposizione circonda di cautele l’intervento pubblico diretto al trasferimento coattivo del bene: prevede una riserva di legge che implica che esclusivamente la legge possa attribuire alla p.a. il potere ablatorio, determinandone limiti, condizioni e oggetto; pone come presupposto indefettibile la sussistenza di motivi di interesse generale indicati astrattamente dalla legge e necessariamente sussistenti in concreto al momento del trasferimento coattivo del bene; dispone l’obbligatoria corresponsione di un indennizzo.

Generalità

Il T.U. disciplina il procedimento espropriativo secondo uno schema unico, applicabile a prescindere dall’autorità espropriante, stabilendo che il provvedimento ablatorio può avere a oggetto beni immobili o diritti relativi a immobili ed è finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, intendendo per tali anche gli interventi atti a consentire l’utilizzo da parte della collettività di beni di cui non sia prevista la materiale modificazione o trasformazione. Premesso che l’autorità competente alla realizzazione dell’opera è anche competente all’emanazione degli atti del procedimento espropriativo che si renda necessario, il procedimento si articola in fasi necessarie (apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, determinazione dell’indennità di esproprio, emanazione del decreto di esproprio) ed eventuali (cessione volontaria e occupazione d’urgenza).
Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale o una sua variante, che prevedano la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità (localizzazione). Il vincolo ha durata quinquennale e decade se nel termine non viene emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità; la decadenza determina l’applicazione della disciplina di cui all’art. 9 T.U. edilizia (che consente solo limitati interventi edilizi, fermo restando il dovere comunale di procedere ad integrare la disciplina di piano). Il vincolo decaduto può essere reiterato (tramite variante o nuovo p.r.g.), purché con congrua motivazione in ordine all’attualità dell’interesse pubblico da soddisfare e corresponsione di un’indennità pari al danno prodotto. Il vincolo può essere apposto, inoltre, tramite procedure speciali comportanti variante del piano urbanistico: quando la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano generale, il vincolo può essere apposto mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, un’intesa o un altro atto che in base alla legislazione vigente comporti variante al piano urbanistico, o mediante la procedura di variante semplificata al piano urbanistico di cui all’art. 19, co. 2, T.U.
La dichiarazione di pubblica utilità dà atto della rispondenza dell’opera realizzanda all’interesse pubblico ed ha un effetto autorizzatorio all’esproprio. È implicita in una serie di atti: consegue all’approvazione del progetto definitivo dell’opera o all’approvazione dei piani attuativi; si intende disposta, inoltre, “quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti”. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità può essere fissato il termine entro il quale l’esproprio va emanato (decorso il quale la dichiarazione è inefficace); in mancanza, il termine è quinquennale, decorrente dalla data di efficacia della dichiarazione stessa. Il T.U. fa comunque salve le disposizioni speciali che consentono l’esecuzione delle previsioni di piani territoriali o urbanistici entro termini maggiori (come per i piani particolareggiati aventi efficacia decennale).
Segue una fase in contraddittorio tra le parti per la determinazione dell’indennizzo, articolata nella determinazione provvisoria e relativa offerta reale (che se accettata comporta la cessione volontaria del bene) e nell’eventuale determinazione definitiva (previa emissione del decreto di esproprio).
Successivamente alla dichiarazione di pubblica utilità, la p.a. può acquisire la disponibilità del bene, prima dell’emissione del decreto di esproprio, attraverso un decreto motivato che, oltre a determinare in via provvisoria l’indennità di esproprio, dispone l’occupazione d’urgenza. I presupposti che legittimano alla sottrazione anticipata del bene sono:

  • la particolare urgenza dell’avvio dei lavori che non consente il ricorso all’ordinaria procedura;
  • la realizzazione di interventi relativi ad opere strategiche o di preminente interesse nazionale ex l. 443/2001;
  • il numero degli espropriati superiore a cinquanta.

Quanto ai criteri di computo dell’indennità, il T.U. recepisce le indicazioni di copiosa giurisprudenza costituzionale, secondo cui l’indennizzo deve costituire un serio ristoro, ragionevolmente rapportato al valore del bene.
Si distingue tra espropriazione:

  • di area edificabile;
  • di costruzione legittimamente edificata;
  • di area per la realizzazione di opere private diverse dalle abitazioni di e.r.p.;
  • di area non edificabile,

prevedendo per ogni ipotesi un criterio di computo specifico (fermo restando che la determinazione deve avvenire sulla base delle caratteristiche del bene alla data dell’accordo di cessione o del decreto di esproprio, valutando l’incidenza dei vincoli conformativi e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista).
Nel primo caso, l’indennità è pari al valore venale del bene, con un incremento del 10% in caso di cessione volontaria; ai fini della valutazione rilevano “le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione”: il requisito dell’edificabilità legale sussiste quando l’area risulta tale in ragione della sua allocazione zonale e della destinazione; l’edificabilità di fatto assume invece un ruolo suppletivo (in carenza di piani) o integrativo (ai fini della determinazione del concreto valore di mercato dell’area). Nel secondo e terzo caso l’indennità viene determinata nella misura del valore venale. Nel quarto caso viene applicato il criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo, o, se l’area non è coltivata, del valore agricolo medio in base al tipo di coltura prevalente nella zona.
In caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità), la p.a. può acquisirlo, ai sensi dell’art. 42-bis T.U., al suo patrimonio indisponibile, corrispondendo al proprietario un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale (valore venale del bene) e non patrimoniale (10% del valore venale). Il provvedimento è motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che lo giustificano, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione.

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