Normativa procedurale | Wikitecnica.com

Normativa procedurale

Definizione

In edilizia, la normativa procedurale è l’insieme delle norme, più o meno strutturato che, a vari livelli, ha il compito di orientare, guidare e controllare gli aspetti organizzativi delle attività di programmazione, progettazione, costruzione e gestione dell’edificio.
Esprime, quindi, l’insieme dei documenti e delle azioni che interagiscono con la cultura e la politica tecnica, rispetto a strategie e obiettivi di “qualità”. Definisce un settore che deve necessariamente sconfinare rispetto alle semplici modalità di appalto, dovendo contenere riferimenti legislativi, amministrativi e di controllo per tutte le attività del “processo edilizio”. Tuttavia, la fase dell’appalto rappresenta, in seno al processo edilizio e rispetto al tema, lo strumento che, oltre a rendere operativo il contenuto delle norme afferenti alle diverse fasi processuali, presenta particolari criticità per la crescente scollatura che negli ultimi decenni si è verificata tra la fase ideativa e quella costruttiva; ad essa, quindi, deve essere dedicata particolare attenzione.

Derivazione

Il concetto di “normativa procedurale” appare nelle politiche tecniche europee con l’avvento dell’era industriale e con la crescita incontrollata delle città. Questi due fenomeni ebbero conseguenze anche gravi; tra queste, il forte aumento delle specializzazioni del lavoro e l’immissione in edilizia di mano d’opera non preparata. Contemporaneamente le aumentate esigenze produttive e il mutato assetto sociale ruppero la tradizionale unità tra il committente, il progettista, il costruttore e l’utente.
In risposta a queste condizioni di emergenza, nacquero le prime norme sistematiche in campo edilizio.
In Italia il testo che lanciò i primi regolamenti fu quello del Ministero della Sanità in materia di igiene (1896). Negli stessi anni, per contenere gli interventi speculativi che producevano abitazioni insicure e malsane, lo Stato elaborò norme sulle dimensioni degli ambienti in relazione al numero degli occupanti, alla superficie delle finestre, alle caratteristiche e al numero delle latrine, agli impianti di adduzione e scarico delle acque. Tutto ciò con un limite: queste norme non definirono qualità da soddisfare, ma un modo empirico di dimensionare e attrezzare gli ambienti. Inoltre, i risultati furono fortemente condizionati dalle carenze e dai ritardi dei regolamenti di attuazione: i primi governi del regno, infatti, instaurarono la prassi di emanare leggi per l’edilizia a volte avanzate e moderne, subordinando, però, i passi più importanti delle leggi ai “Regolamenti di attuazione” che quasi mai videro la luce; e, in mancanza di questo filtro, le istituzioni resero facoltativo ciò che negli originari dispositivi di legge era previsto come obbligatorio.
Furono i nuovi Ministeri a intervenire nella regolamentazione edilizia, affiancando il Ministero LL.PP.; ma, in assenza di organismi nazionali di ricerca, le loro direttive furono indipendenti tra loro e spesso parziali; il loro rispetto fu affidato a uomini di fiducia delegati dallo Stato centrale, i Sindaci e i Prefetti entrarono da protagonisti nel sistema normativo.
Queste impostazioni hanno informato tutta la legislazione successiva.
Altro elemento critico dell’evoluzione del quadro normativo furono i condizionamenti degli studi razionalisti, che portarono a ridurre gli spazi abitativi in relazione alle funzioni, radicalizzando e generalizzando il concetto di standard come rapporto numerico tra superficie e numero di utenti. Le norme recepirono rapporti numerali fissi e condizionarono la progettazione in nome di una maggiore economicità. Prescrizioni numeriche e dimensionali sull’organizzazione degli alloggi e prescrizioni costruttive estrapolate da tecniche consolidate conformarono i testi normativi.
Fino agli anni Sessanta del secolo scorso si protrasse questa situazione che possiamo parafrasare attraverso tre categorie di norme:

  1. norme costruttive, rivolte essenzialmente alla salvaguardia della sicurezza statica e alla qualità dei materiali;
  2. norme di tipo funzionale-spaziale, riguardanti standard dimensionali per l’edilizia residenziale pubblica;
  3. norme di tipo procedurale, che riguardano, in particolare, i disposti del Ministero LL.PP. (cfr. anche il R.D. n°350 del 1895), spesso gestite da specialisti del settore legale e che restarono ai margini del processo edilizio.

Un impulso decisivo alla normativa tecnica e procedurale si ebbe sul finire degli anni Sessanta, su iniziativa del CNR che si mosse con l’obiettivo di identificare le modalità di realizzazione industriale del bene edilizio. Il tema dell’Industrializzazione Edilizia (ricerca IE/CNR), fu affrontato concependo la produzione del bene edilizio in termini di processo di progettazione-produzione-utenza, cioè in termini di “sequenza di momenti operativi, organizzativi e gestionali, coerenti e coordinati”.
Contemporaneamente si avviò una ricerca di tipo applicativo-metodologico da parte dell’ANIACAP (Associazione Nazionale Istituti Autonomi Case Popolari) che propose una struttura normativa articolata in tre settori specifici: ambientale, tecnologico e procedurale, che, nel 1975, confluirà nella ricerca promossa dal Ministero LL.PP. dal titolo Criteri tecnici generali per l’E.R.P. (Edilizia Residenziale Pubblica).
Altra spinta evolutiva al nostro tema fu data dalla Legge 865/1971 che diede mandato alle Regioni di programmare e finalizzare gli investimenti nel campo dell’E.R.P., promuovendo una crescente presa di coscienza sulla necessità di organizzare e rinnovare le attività edilizie secondo un processo organico e in base a strumenti normativi adeguati per guidare e controllare l’intero processo.
Contemporaneamente, si affermarono altri studi sui “modelli organizzativi del processo edilizio” e sulle diverse procedure, fra cui si ricorda in particolare quello della società Tecnocasa.
L’UNI (Ente Nazionale Italiano di Unificazione), seguendo la legislazione e le ricerche di quegli anni, ristrutturò la propria “Commissione Edilizia”, attribuendole il compito di elaborare progetti di nuove norme e di aggiornare quelle esistenti.
Le iniziative che portarono direttamente o indirettamente a una rapida innovazione del concetto di norma furono innumerevoli. Si ricordano fra le altre: la legge 513/1977, la legge 457/1978, le NTR d’importanti regioni come l’Emilia e Romagna, la Liguria, la Toscana e la Lombardia; e, soprattutto, la legge 584/1977 contenente: “Norme di adeguamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici alle direttive della Comunità Economica Europea”, che ha portato a una serie di innovazioni, proprio di carattere procedurale.
Fu comunque negli anni Novanta che, grazie alla legge quadro 109/1994 in materia di Lavori Pubblici, si operò, nel campo delle procedure, il massimo sforzo, per il superamento della logica settoriale alla quale risultava ispirata la quasi totalità dei provvedimenti legislativi e normativi del passato. L’obiettivo da perseguire fu quello dell’utilità e dell’efficacia dei programmi d’intervento, della loro scelta, delle loro correlazioni, compatibilità, fattibilità, qualità ed effetti sinergici.
Per realizzare tale obiettivo, nella legge si pose il problema di restituire alla pubblica amministrazione un’adeguata ed efficace progettualità. Il primo passo fu proprio quello di una sua riorganizzazione che consentisse di svolgere con efficienza e con la necessaria tempestività le attività di promozione, coordinamento, indirizzo e controllo.
Tra gli aspetti più innovativi del suo articolato, si ricordano in particolare:

  • l’attribuzione di specifiche competenze a soggetti di nuova istituzione con ruoli promozionali, di coordinamento e di controllo e la conseguente assunzione di responsabilità dirette all’interno delle Pubbliche Amministrazioni;
  • la definizione di procedure e modalità operative nella programmazione, nella progettazione, nell’affidamento, nell’esecuzione e nel collaudo, finalizzate alla corretta attuazione dei singoli interventi.

Articolazione e contenuti

La normativa procedurale, nei settori pubblici (residenza, servizi, infrastrutture), svolge normalmente tre compiti essenziali:

  1. definisce la “programmazione generale” degli interventi e pianifica le risorse produttive;
  2. definisce il modello di “processo edilizio” di riferimento, cioè la successione delle operazioni finalizzate alla realizzazione dell’opera;
  3. definisce i “percorsi tecnico procedurali” alternativi e propone direttive per la selezione dei percorsi.

La “programmazione generale” è l’insieme delle attività, a valle della programmazione economica generale e a monte della fase “attuativa”, finalizzate alla perequazione degli investimenti sul territorio e all’evoluzione generale del settore edilizio; quindi, è una fase con obiettivi e procedure non direttamente correlati col campo degli interventi specifici, ma, in quanto attinenti alla sfera della politica di settore, capaci di influire in modo determinante sulla “qualità” del prodotto edilizio.
In questa fase si definiscono i modi di governo dei processi e le linee di condotta adottate nello sviluppo delle strategie di settore (“politica edilizia”).
Nella definizione del modello di “processo edilizio” che attiene all’”attuazione” degli interventi si distinguono, invece, le seguenti fasi:

  • programmazione
  • progettazione
  • realizzazione
  • gestione.

La successione di queste fasi si sviluppa attraverso la scelta dell’obiettivo specifico (con le sue implicazione sociali e politiche), la sua definizione edilizia (attraverso la guida di strumenti normativi qualitativi), la sua realizzazione (che tiene conto delle problematiche operative) le attività di conduzione a regime.
La “programmazione” ha un duplice scopo: da una parte, valutare la “domanda” d’intervento, tradurla in “programma edilizio” (funzioni, attività, tipo d’intervento, costi, localizzazione ecc.) e verificarne il soddisfacimento attraverso uno “studio di fattibilità”; dall’altra, predefinire nei tempi e nei contenuti le attività, gli strumenti e le modalità più idonei per la realizzazione degli interventi al massimo livello qualitativo compatibile con i vincoli ambientali e urbanistici e con le risorse disponibili, nel quadro normativo di riferimento.
Gli interventi sono normalmente programmati attraverso un “programma triennale” e aggiornamenti annuali che costituiscono premessa per gli “studi di fattibilità”; con l’identificazione e la quantificazione dei bisogni che i soggetti pubblici predispongono nell’esercizio delle loro competenze. Gli studi individuano i lavori strumentali necessari per il soddisfacimento dei bisogni; indicano le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie e contengono l’analisi dello stato di fatto di ogni intervento nelle sue connotazioni storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, ambientali e nelle sue componenti socio-economiche, amministrative e tecniche; definiscono, infine, con l’aiuto di un “cronoprogramma”, l’articolazione delle procedure attuative, le correlazioni e lo sviluppo temporale delle azioni.
Tra i presupposti più significativi dell’attuale normativa procedurale pubblica è che il programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali siano di esclusiva competenza di soggetti interni alla Pubblica Amministrazione. A tal fine sono previste nuove figure tecnico-amministrative con compiti di coordinamento e responsabilità nell’applicazione delle stesse norme: un “Coordinatore unico” delle fasi di formazione e attuazione del programma e un “Responsabile unico del procedimento” (RUP) di attuazione di ogni singolo intervento per le fasi della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione dello stesso.
Circa la “progettazione”, l’attuale normativa individua un’articolazione secondo tre distinti livelli:

  • il progetto preliminare
  • il progetto definitivo
  • il progetto esecutivo.

Con importanti novità che attengono alla necessità di assicurare:

  • la qualità dell’opera e la rispondenza alle relative finalità;
  • la conformità alle norme ambientali ed urbanistiche;
  • il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario.

Inoltre, si conferisce al “progetto preliminare” il compito di definire le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, e di contribuire a verificarne la fattibilità tecnica e amministrativa.
Le esigenze da soddisfare attraverso il progetto e l’esecuzione e i relativi limiti economici sono riportati dal “Responsabile del procedimento” in un “Documento preliminare” di avvio alla progettazione; uno strumento decisamente innovativo e fondamentale per la definizione delle finalità e dei contenuti dell’intervento.
Sinteticamente può dirsi che:

  • il “progetto preliminare” deve esprimere la volontà dell’amministrazione;
  • il “progetto definitivo” deve costituire la sede di recepimento delle esigenze da soddisfare e di traduzione delle scelte di ordine ambientale, tecnologico, procedurale, economico, manutentivo e gestionale effettuate in sede di progetto preliminare;
  • il “progetto esecutivo” deve esprimere la fase delle istruzioni agli esecutori, con la definizione dei dettagli costruttivi, dei computi e delle stime e con le previsioni manutentive delle parti.

Le normative procedurali legano il livello di elaborazione del progetto alle modalità di affidamento dei lavori e delle procedure operative preliminarmente definite in sede di programmazione.
Le forme previste sono le seguenti:

  • l’asta pubblica;
  • la licitazione privata;
  • l’appalto concorso;
  • l’appalto di progettazione e costruzione o appalto integrato;
  • la concessione di costruzione e gestione;
  • la trattativa privata (in casi del tutto particolari, disciplinati dalle norme).

Le procedure “tradizionali”, che racchiudono l’asta pubblica, la licitazione e la trattativa privata, prevedono che l’intera attività di progettazione si svolga sotto il diretto controllo della committenza pubblica.
Le altre procedure sono fondate sul criterio della delega, più o meno ampia, all’appaltatore o ad agenzie concessionarie non solo in merito all’elaborazione del progetto, ma anche per organizzare le risorse e le competenze necessarie per la realizzazione dell’opera. Per queste situazioni si sottolinea la necessità che la committenza non rinunci a un efficace controllo sulla fase della programmazione e sui risultati finali. Ricordando che la delega non deve necessariamente riguardare l’intero processo attuativo; visto, fra l’altro, che ricorrere a strutture esterne per la risoluzione integrale dei problemi ha costi spesso elevati e talvolta ingiustificati: è possibile e auspicabile che alcune operazioni – specie quelle attinenti all’individuazione delle istanze culturali e politiche e alla formulazione della domanda, e quelle relative ai controlli sui risultati parziali e definitivi – vengano svolte direttamente dalla committenza.
L’affidamento in “concessione” deve essere regolamentato da apposite “convenzioni”, elaborate sulla base di convenzioni-tipo, da predisporre alla giusta scala territoriale.
La scelta del “percorso” tra i modelli possibili deve essere effettuata sulla base di una serie di considerazioni che attengono sostanzialmente a tre tipi di parametri:

  • il tipo, la dimensione e la complessità dell’intervento;
  • i caratteri dell’ambiente imprenditoriale nel quale dovrà attuarsi l’intervento;
  • la struttura organizzativa e le potenzialità operative della committenza.
Bibliografia

AA.VV., Normativa tecnica e industrializzazione, Bologna, 1979; Nesi A., Curcio S., Residenze Sanitarie Assistenzial – Direttive per la gestione delle procedure per l’elaborazione e il controllo del progetto, Roma, 1994; Petrangeli Papini L., I lavori pubblici negli enti locali, Roma, 1998; Sinopoli N., La tecnologia invisibile, Milano, 1997.

Copyright © - Riproduzione riservata
Normativa procedurale

Wikitecnica.com