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Permesso di costruire

Definizione

Il T.U. Edilizia, d.p.r. 380/2001, prevede due tipologie di titoli abilitativi edilizi, la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e il permesso di costruire, diversi per ambito di applicazione e disciplina. Fermo restando il potere delle regioni di individuare ulteriori interventi sottoposti al previo rilascio del permesso di costruire in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, l’art. 10 T.U. subordina a permesso gli interventi di nuova costruzione, di ristrutturazione urbanistica (volti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, attraverso un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modifica del disegno di lotti, isolati e rete stradale) e quelli di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante (che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero, per immobili in zone omogenee A, comportino un mutamento della destinazione d’uso).

Generalità

Con riguardo alla “nuova costruzione”, il T.U. ne fornisce una definizione residuale, intendendo per tali gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie della manutenzione (diretta a conservare il bene), del restauro e risanamento conservativo (volti al recupero architettonico e funzionale) e della ristrutturazione edilizia (volta alla trasformazione dell’organismo edilizio) e di cui viene fornita un’elencazione esemplificativa, comprensiva:

  • della costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o dell’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma;
  • degli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria non realizzati dal comune;
  • dell’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, come roulottes, case mobili, che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro o depositi ecc. e che non siano diretti a soddisfare esigenze temporanee.

Con tale ultima specificazione, viene ridotta la rilevanza della precarietà strutturale, intesa come facile rimovibilità, o comunque non la si ritiene elemento ex se sufficiente a sottrarre l’intervento ad adempimenti amministrativi, affermandosi che, affinché una costruzione possa considerarsi precaria e non idonea a modificare in modo apprezzabile il precedente assetto territoriale, non basta che essa non sia infissa al suolo, dovendo altresì essere destinata a una pronta rimozione dopo un uso contingente e momentaneo (precarietà funzionale); del resto, l’art. 6 T.U., modificato dal d.l. 40/2010 (convertito in l. 73/2010), include nell’attività edilizia libera, sottoposta solo a previa comunicazione dell’inizio dei lavori, le opere dirette a soddisfare esigenze contingenti e temporanee e a essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a 90 giorni.
Legittimati a richiedere il titolo in questione sono il proprietario dell’immobile o “chi abbia titolo”, vale a dire chi abbia la disponibilità giuridica dell’immobile e la titolarità di un diritto che abiliti a sfruttarne le potenzialità edificatorie (come ad es. il superficiario, l’usufruttuario, l’enfiteuta). Il permesso è comunque rilasciato con la clausola della salvezza dei diritti dei terzi, non essendo demandata alla p.a. un’indagine sulla ricorrenza del titolo di disponibilità allegato che si estenda sino alla ricerca d’ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi dello stesso.
Costituisce presupposto del permesso la conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente (art. 12 T.U.). In ossequio al principio di imprescindibilità della previa pianificazione, ove questa manchi sono consentiti solo limitati interventi indicati all’art. 9 T.U., in ordine alla cui esatta individuazione le regioni hanno unicamente un potere riduttivo. Ragioni di salvaguardia sono inoltre alla base della previsione della sospensione di ogni determinazione sulle domande di permesso per progetti che, pur conformi agli strumenti vigenti, contrastino con un piano urbanistico adottato (ma non ancora approvato), al fine di evitare che le relative prescrizioni possano essere vanificate da interventi di trasformazione del territorio nelle more della relativa approvazione. La sospensione ha natura temporanea, coerentemente con la giurisprudenza costituzionale che esclude la compatibilità con il contenuto minimo del diritto di proprietà di vincoli di carattere sostanzialmente espropriativo a tempo indeterminato o liberamente reiterabili.
Successivamente al perfezionarsi del titolo, la tutela della certezza del titolare del permesso sulla normativa applicabile viene contemperata con la garanzia dell’effettività di sopravvenute contrastanti prescrizioni normative ed urbanistiche attraverso la previsione di un termine di efficacia del permesso, che si sdoppia in un termine per l’inizio e per l’ultimazione dei lavori (rispettivamente, di 1 anno dal rilascio del titolo e di 3 anni dall’inizio dei lavori, ex art. 15 T.U.). Decorsi tali termini, il permesso decade per la parte non ancora eseguita, mentre la possibilità di proroga è circoscritta ai casi in cui la relativa richiesta sia giustificata dalla mole dell’opera o dalle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive o si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
Ulteriore presupposto del permesso (diretto a garantire che le trasformazioni del territorio siano coordinate con uno sviluppo globale della zona interessata) è costituito dall’esistenza di opere di urbanizzazione primaria o dalla previsione della loro attuazione nel successivo triennio o dall’impegno dell’interessato di procedervi contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento. L’esecuzione diretta opera a scomputo del contributo di urbanizzazione (componente, insieme a quello connesso al costo di costruzione, dei contributi dovuti per il rilascio del permesso di cui all’art. 16 T.U.); peraltro, a seguito di un intervento della Corte di giustizia (12 luglio 2001, C-399/1998), l’assimilazione della fattispecie a un appalto pubblico ha comportato l’applicazione della disciplina dell’evidenza pubblica, oggi contenuta nel Codice dei contratti pubblici, artt. 32 e 122).
La competenza al rilascio è del dirigente o responsabile del competente ufficio comunale. Il procedimento amministrativo è disciplinato, nelle sue fasi, all’art. 20 T.U.. Il d.l. 70/2011, convertito in l. 106/2011, ha introdotto la rilevante novità del silenzio significativo: ad eccezioni delle domande aventi a oggetto interventi su immobili sottoposti a vincolo (paesaggistico, ambientale o culturale), l’inerzia della p.a. oltre il termine di conclusione del procedimento equivale a silenzio assenso.
Una volta rilasciato, il permesso di costruire è espressamente definito dal legislatore irrevocabile. Può invece costituire oggetto di annullamento d’ufficio (art. 21 nonies l. 241/1990), disposto dalla stessa amministrazione comunale o dalla regione (art. 39 T.U.); in entrambi i casi l’annullamento presuppone la non conformità alle prescrizioni degli strumenti urbanistici o alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento del rilascio e la sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto all’annullamento, di cui è necessario fornire dimostrazione anche in considerazione degli affidamenti ingeneratisi medio tempore. Una particolare motivazione non è richiesta se è trascorso un brevissimo lasso temporale e non è stata ancora svolta una rilevante attività edificatoria e, si ritiene, quando il permesso sia stato rilasciato in base a un’errata rappresentazione della realtà da parte del richiedente. L’annullamento regionale, con decreto del presidente della regione, deve essere emesso entro 18 mesi dall’accertamento e, comunque, non oltre 10 anni dal rilascio del permesso illegittimo.

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