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Pianificazione, strumenti di

Definizione

La pianificazione è l’insieme delle disposizioni finalizzate a un razionale sviluppo del territorio attraverso l’organizzazione dei tre sistemi fondamentali che lo compongono: infrastrutture, ambiente e insediamenti. In Italia, dato l’elevato livello di antropizzazione e di sviluppo economico e territoriale, la pianificazione ha svolto un ruolo di contenimento degli squilibri territoriali e delle conseguenti contraddizioni sociali; mentre la ricchezza del patrimonio storico e culturale ha accentuato la tendenza alla tutela e alla valorizzazione dello stesso, paesaggio compreso. La pianificazione fa parte del “governo del territorio”, materia concorrente Stato–Regioni: al primo spetta l’emanazione della legge sui principi fondamentali, alle seconde la specifica responsabilità legislativa.

Storia

La pianificazione nasce come risposta ai problemi determinati dalla crescita urbana causata dalla rivoluzione industriale ottocentesca. All’inizio del secolo XVIII, nelle città dell’Europa centro-settentrionale lo sviluppo dell’industrializzazione richiama dalle campagne una grande quantità di popolazione in cerca di occupazione nella nascente industria; un fenomeno che nel nostro Paese si manifesterà oltre mezzo secolo dopo. L’alto afflusso di popolazione inurbata determina una crescita interna delle città, ma anche la necessità di un loro ampliamento, innescando un processo di espansione che, in varie forme, durerà fino a oggi. Le città devono assumere decisioni per migliorare le condizioni di vita dei lavoratori dell’industria e delle loro famiglie, dal punto di vista sanitario e da quello urbanistico per individuare gli spazi dove realizzare nuovi insediamenti e nuovi servizi.
Alle origini della moderna pianificazione vi sono quindi interventi d’ingegneria sanitaria, che si trasformano poi in progetti di risanamento e di ampliamento delle vecchie città, comunemente denominati “piani”. La pianificazione è inizialmente di tipo urbanistico, relativa prima alle città e poi al territorio, volta cioè alla tutela dell’ambiente e del paesaggio. La pianificazione oggi è articolata dal punto di vista tecnico, normativo e dell’insegnamento in pianificazione urbanistica e in pianificazione territoriale.

Pianificazione urbanistica

Nell’evoluzione degli strumenti di pianificazione urbanistica in Italia, si possono distinguere tre differenti modelli, in base alla legislazione che li ha prodotti: quello ottocentesco della legge del 25.06.1865, n. 2359, quello dovuto alla legge urbanistica del 17.08.1942, n. 1150 tuttora in vigore e quello contemporaneo, dovuto alle leggi regionali.
Il modello ottocentesco si sviluppa nella seconda metà del secolo XIX con la l. 2359/1865, la prima legge urbanistica italiana. I Comuni con più di 10.000 abitanti possono redigere un Piano Regolatore Edilizio per interventi di risanamento della città esistente e/o un Piano Regolatore d’Ampliamento per la nuova espansione. Viene introdotto l’esproprio per pubblica utilità, con indennità commisurate al valore venale degli immobili da acquisire. Si tratta di Piani Regolatori riguardanti la sola città, spesso alcune parti di essa e non l’intero territorio comunale, basati essenzialmente sull’individuazione di una nuova maglia stradale da espropriare, che ritaglia nuovi isolati urbani, all’interno dei quali i privati realizzano i propri interventi in conformità a specifici regolamenti edilizi, mentre il Comune deve realizzare le strade e i servizi previsti. Negli isolati non sono indicate le destinazioni funzionali, salvo qualche raro servizio pubblico e qualche nuovo parco. Nel corso degli anni, alle originarie tipologie edilizie ottocentesche incentrate sul blocco chiuso d’isolato o su edifici isolati, più o meno grandi, circondati da recinzioni allineate sul filo dell’isolato, si sono sostituite le nuove tipologie del razionalismo, con edifici orientati secondo gli specifici criteri, oppure, mantenendo l’allineamento dell’isolato, ma con edifici più alti e consistenti. Gli stessi interventi di sventramento realizzati durante il fascismo sono stati gestiti con le analoghe modalità, salvo qualche intervento gestito da norme speciali.
Il modello che si sviluppa con la l. 1150/1942 è completamento diverso. La legge istituisce un nuovo strumento urbanistico, il Piano Regolatore Generale (PRG) relativo all’intero territorio comunale, la cui attuazione per le nuove zone di espansione e per gli interventi di ristrutturazione urbanistica è obbligatoriamente affidata al più dettagliato strumento del Piano Particolareggiato di Esecuzione (PP), le cui parti pubbliche, viabilità e servizi, devono essere obbligatoriamente espropriate dal Comune con un meccanismo non dissimile da quello previsto dalla precedente normativa. Per tutte le altre zone il PRG si attua per intervento edilizio diretto, cioè tramite licenza edilizia (poi “concessione a edificare”, “permesso di costruire”, “dichiarazione di inizio attività” e “segnalazione certificata inizio attività”). Inizialmente i Comuni obbligati a redigere il PRG erano solo i più importanti, ma con la legge del 6.08.1967, n. 765, di fatto l’obbligo è esteso a tutti i Comuni penalizzando fortemente quelli sprovvisti, obbligo che dopo l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario viene generalizzato. Era anche previsto lo strumento del Piano Regolatore Intercomunale, evidentemente indispensabile per le aree metropolitane, ma dopo una prima applicazione a cavallo tra anni Sessanta e Settanta, le carenze mai risolte del modello decisionale hanno di fatto portato all’abbandono di tali esperienze.
Inizialmente, la legge prevedeva la possibilità di espropriare preventivamente le zone d’espansione per riassegnarle agli operatori anche privati, come già in uso in vari Stati europei. Tale possibilità, riproposta dalla mai approvata riforma del 1963, fu tuttavia abrogata nel 1971.
Il PRG ha valenza a tempo indeterminato, è prescrittivo e conformativo dei diritti edificatori: è quindi uno strumento giuridicamente cogente, rigido, modificabile solo con una variante con complesse procedure d’approvazione dello stesso PRG e sostituibile solo da una variante generale o un nuovo PRG. Questi caratteri ne hanno reso problematica l’applicazione nei molti Comuni sprovvisti di un’adeguata struttura tecnica di gestione, mentre i tempi lunghi d’approvazione, ne hanno scoraggiato il necessario adeguamento.
La sentenza della Corte Costituzionale del 9.05.1968, n. 55 determina una prima importante modifica del PRG, dichiarando incostituzionale la durata illimitata dei vincoli preordinati all’esproprio e la conseguente legge del 19.11.1968, n. 1187 limita tale validità a cinque anni, con un’analoga possibilità di reiterazione, poi esclusa. Anche le indennità d’esproprio per pubblica utilità subiscono una radicale modifica: la legge urbanistica non le tratta e le norme previgenti sono modificate da altre leggi con valori inferiori a quello venale, con disposizioni che tuttavia sono dichiarate incostituzionali da varie sentenze, sempre motivate dalla disparità di trattamento sempre presente nelle scelte discriminanti del PRG. Oggi, dopo la definitiva sentenza della Corte Costituzionale del 24.10.2007, n. 348, le indennità sono di nuovo commisurate al valore venale e ciò rende molto difficile il ricorso all’esproprio nella pianificazione urbanistica, oltre che per le crescenti limitazioni finanziarie imposte ai Comuni.
Nel corso della sua lunga vita e amplissima applicazione i contenuti del PRG mutano con i cambiamenti della situazione socio-economica e quindi territoriale. Il cambiamento più importante avviene col passaggio dalla fase dell’espansione urbana (1950–1980) a quella successiva della trasformazione urbana ancora in atto: di fronte a tale nuovo scenario i limiti di uno strumento pensato per l’espansione appaiono evidenti e contribuiscono al suo declino.
Le difficoltà connesse all’esproprio limitano anche il ricorso ai PP che vengono, di fatto, sostituiti nel 1967, sempre con la l. 765/1967, dai Piani di Lottizzazione Convenzionata (PL), piani particolareggiati di iniziativa regolati da una convenzione tra Comune e privati per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la cessione delle aree necessarie per le esigenze pubbliche, la cui dimensione è stata definita dal successivo d.i. del 2.04.1968, n. 1444 sugli “standard urbanistici”. I PL erano stati preceduti da un altro strumento urbanistico esecutivo, nato con una sua autonomia con la legge del 18.04.1962, n. 167, ma in seguito utilizzato anche come strumento attuativo dei PRG: il Piano per l’Edilizia Economica e Popolare (PEEP), che prevedeva l’esproprio di aree a basso costo per favorire la realizzazione di edilizia sociale e che è stato il principale strumento di realizzazione delle moderne periferie italiane. Ai PL si sono poi aggiunti altri strumenti attuativi: i Piani per gli Insediamenti Produttivi (legge del 27.01.1977, n. 10) che ripetevano per le funzioni produttive le modalità attuative dei PEEP e i Piani di Recupero (legge del 5.08.1978, n. 457) relativi agli interventi sul patrimonio edilizio esistente, con le stesse procedure dei PP se d’iniziativa pubblica o quelle dei PL se di iniziativa privata.
La limitazione della durata dei vincoli urbanistici, la crisi dell’esproprio, ma anche l’estrema rigidità dello strumento rendono sempre più difficile l’applicazione del PRG, messo in discussione negli anni Novanta sia dalla deregulation, sia dal ricorso al Programma Integrato d’Intervento (PII), uno strumento negoziale basato sull’uso sistematico delle varianti, previsto dalla legge del 27.01.1977, n. 179 e simile al PP come contenuto urbanistico, ma assolutamente diverso, essendo sempre in variante al PRG.
Il modello contemporaneo di pianificazione urbanistica si basa su una proposta di riforma del 1995 dell’Istituto Nazionale di Urbanistica. Il PRG è sostituito da un piano articolato in tre componenti: il Piano Strutturale (PS), il Piano Operativo (PO), il Regolamento Urbanistico (RU). Il PS ha solo carattere programmatico, non conformativo dei diritti edificatori e non vincolistico, superando così le difficoltà legate alla rigidità del modello precedente, alla durata e alla decadenza dei vincoli; pur non escludendo un approccio espropriativo, suggerisce il ricorso alla perequazione urbanistica, come modalità di attuazione alternativa all’esproprio; esso contiene tutte le indicazioni essenziali (strutturali) per i sistemi infrastrutturale, ambientale e insediativo, definendo l’assetto futuro del territorio e individuando le funzioni strategiche che dovranno essere confermate o realizzate nel periodo della sua durata di dieci-quindici anni; infine, è sottoposta alla Valutazione Ambientale Strategica, una procedura di valutazione e di partecipazione proveniente da una direttiva della Comunità Europea, che coinvolge tutti i soggetti che hanno responsabilità nel governo del territorio. Il PO è relativo agli interventi di trasformazione urbana, ha carattere prescrittivo, vincolistico e conformativo dei diritti edificatori e una durata indicativa di cinque anni, per consentire l’equiparazione dei vincoli urbanistici ai diritti edificatori assegnati. Non è strumento attuativo del PS, ma ne traduce progettualmente le indicazioni, garantendo così quella flessibilità che si è rivelata necessaria nel corso della applicazione del precedente PRG. La sua attuazione è affidata quindi agli interventi diretti agli strumenti attuativi disciplinati dalle leggi regionali, spesso inquadrati da un masterplan, uno strumento indicativo ed esemplificativo, assai utilizzato in Europa e negli USA per la definizione dei progetti urbani e, in generale, dei grandi progetti di trasformazione. Infine vi è il RU, relativo agli interventi sul patrimonio edilizio esistente, con carattere quindi regolativo, che utilizza le tecniche e le modalità attuative già sperimentate nel passato dai PRG.
Il nuovo modello ha trovato una larga applicazione nelle leggi regionali approvate a cavallo della riforma costituzionale del 2001 (legge costituzionale del 18.10.2001, n. 3). In alcune Regioni tale applicazione, pur con definizioni diverse, è del tutto conforme alle indicazioni originarie dell’INU (Toscana, Basilicata, Emilia Romagna, Veneto, Umbria, Abruzzo), in altre sperimenta strade simili, ma con differenze significative (Calabria, Puglia, Lombardia). Sono quindi una minoranza le Regioni che non hanno seguito questa strada e hanno riproposto la rivisitazione del vecchio modello, mentre sono pochissime quelle che non hanno ancora modificato la prima legislazione regionale.

Pianificazione territoriale

La pianificazione territoriale viene introdotta in Italia dalla l. 1150/1942, come competenza dello Stato (Ministero dei Lavori Pubblici) per interventi speciali in determinate aree che richiedono un’autorità sovracomunale; viene perciò previsto lo strumento del Piano Territoriale di Coordinamento (PTC), con validità a tempo indeterminato e dagli effetti giuridici cogenti sulla pianificazione comunale. Fino al trasferimento delle competenze urbanistiche alle Regioni (1972) non si registra comunque un’attivazione di pianificazione territoriale degna di nota, salvo l’utilizzazione di questo strumento per definire l’assetto dei Parchi nazionali e regionali, soluzione che è utilizzata ancora oggi. Da allora in poi, invece, la legislazione regionale definisce uno spazio importante per la pianificazione territoriale, sia a livello regionale, sia a livello subregionale, soprattutto comprensoriale. I Piani Territoriali Regionali sono, in generale, dei grandi quadri di riferimento per la pianificazione locale e di raccordo con la programmazione regionale, soprattutto per quanto riguarda le politiche infrastrutturali e quelle ambientali, mentre il livello comprensoriale tende a sostituire l’esperienza deludente dei PRG Intercomunali. È però con la legge dell’8.06.1990, n. 142 che la pianificazione territoriale, d’ora in poi definita anche “d’area vasta” assume una grande rilevanza: il PTC Provinciale (PTCP), variamente articolato secondo le singole disposizioni regionali ma, comunque, sempre relativo ai tre sistemi territoriali fondamentali, diventa un riferimento indispensabile per la pianificazione urbanistica comunale e in molti casi è condizione per il trasferimento alle Province della responsabilità di approvazione dei PRG (e in seguito dei PS), dando grande importanza alle stesse come “ente intermedio di pianificazione” tra Regione e Comuni.
Con la legge dell’8.08.1985, n. 431 assume una grande importanza anche la pianificazione paesaggistica, una forma di pianificazione territoriale, normalmente a livello regionale, che riprende e sviluppa la normativa di tutela introdotta dalla legge del 29.06.1939, n. 1497, che era tuttavia relativa a particolari beni specificatamente individuati. Con il Piano Paesaggistico, variamente denominato dalle Regioni, vengono però coinvolti anche i beni culturali vincolati dalla legge del 1.06.1939, n. 1089, disponendo così un piano organico di tutela dei beni culturali e paesaggistici. Dal 2004 è in vigore il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (d.lgs del 22.01.2004, n. 42) che unifica e coordina tutta la legislazione in materia e definisce la formazione dei Piani Paesaggistici con responsabilità congiunta dello Stato (Ministero per i beni e le attività culturali) relativamente ai vincoli di competenza e delle Regioni, che possono anche subdelegare Province e Comuni sia per approfondimenti della pianificazione, paesaggistica sia per la gestione.

Bibliografia

Benevolo L., L’origine dell’urbanistica moderna, Bari, 1964; Campos Venuti G., Oliva F. (a cura), Città senza cultura. Intervista sull’urbanistica, Bari, 2010; Colombo G., Pagano F., Rossetti M., Vitillo P. (a cura), Manuale di urbanistica. Strumenti urbanistici, tecnica, legislazione, procedure e giurisprudenza, Milano, 2008.

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