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Programmazione

Definizione

Rappresenta la fase iniziale del processo edilizio ed è costituita da un insieme articolato di attività propedeutiche all’attuazione di un intervento (in genere un’opera pubblica) che ne analizzano e valutano tutti gli aspetti tecnici e amministrativi ma, soprattutto, economici. Tali attività, in virtù della loro reciproca coerenza e sinergia, definiscono l’opera da realizzare in ogni suo aspetto e rivestono una particolare importanza dal momento che le valutazioni che da esse discendono, determinano le scelte che poi caratterizzeranno tutte le altre fasi del processo, ivi compresa quella di esercizio/gestione del bene una volta realizzato; tutte indistintamente le fasi del processo dovranno essere pienamente coerenti con quanto scaturito appunto dalla fase di programmazione, al fine di non dare luogo a criticità che si rifletterebbero sulla qualità complessiva dell’organismo architettonico, su una dilazione (non sempre breve) dei tempi di realizzazione e su una lievitazione (non sempre contenuta) dei costi preventivati. Gli aspetti che di questa vanno particolarmente analizzati variano in funzione della qualità complessiva dell’opera che si intende realizzare, della sua destinazione d’uso, della scala di intervento e dei modelli di gestione selezionati per le procedure tecniche e amministrative.

Generalità

La programmazione nel settore dei lavori pubblici è il momento di verifica, di approvazione e poi attuativo di studi di fattibilità in precedenza elaborati; essa è, nei fatti, lo strumento d’identificazione e quantificazione dei bisogni e delle esigenze espresse dalla Committenza e conseguentemente della messa a punto delle modalità tecnico-amministrative, comprese quelle procedurali, necessarie per soddisfarle.

In maggior dettaglio la finalità è:

  • individuare, quantificare e garantire adeguate risorse finanziarie;
  • valutare e selezionare le modalità tecnico/amministrative più adeguate all’intervento;
  • razionalizzare le procedure;
  • rispettare le normative vigenti e gli strumenti urbanistici.

In estrema sintesi, elaborare un quadro di riferimento connotato da grande concretezza e rispondente alle aspettative degli operatori coinvolti: la committenza, le imprese da costruzione, il team di progettazione.

Attraverso una corretta programmazione si deve riuscire a evitare le criticità che in genere insorgono fra gli operatori, i ritardi, l’aumento di costi, la scarsa qualità del prodotto che di solito si registrano quando un programma approssimato, un ripensamento durante un iter già iniziato determinano, oggettivamente, condizioni di conflittualità ovviamente differenti.

La programmazione si presenta, quindi, come snodo fondamentale tra processi decisionali e processi progettuali, poiché il programma degli interventi da realizzare contiene generalmente tutte le indicazioni per una progettazione preliminare che sia rispondente alle esigenze della Committenza e che assicuri il raggiungimento degli obiettivi mediante un’ottimizzazione delle risorse disponibili; essa è quindi presupposto per la cantierabilità dei progetti e la verificabilità dei risultati nelle successive fasi del processo edilizio.

La programmazione ha l’obiettivo di far acquisire alla committenza piena consapevolezza delle esigenze degli utenti e delle criticità di processo, per arrivare a dimensionare i fabbisogni da soddisfare e attribuire loro un peso e una priorità in relazione ai fini istituzionali o privati che si prefigge. Questa è la fase di “programmazione” all’interno di un processo edilizio che punti alla più adeguata realizzazione di una determinata opera, sia essa pubblica che privata.

Lo stesso termine “programmazione” viene utilizzato per indicare invece una modalità di governo: in altri termini una procedura che, in generale e su un dato territorio, individua bisogni di una intera comunità da soddisfare, le modalità operative per rispondere a tali esigenze, ne realizza un elenco, ne stabilisce la durata pluriennale, individua priorità e propedeuticità.

Quindi, in ambito pubblico, costituisce un obbligato ed efficace strumento di supporto e razionalizzazione delle decisioni (attraverso gli studi di fattibilità) a garanzia di una maggiore responsabilizzazione rispetto alla gestione dei finanziamenti, di un’adeguata razionalizzazione e sinergia nelle iniziative degli enti locali e statali e come occasione di processi partecipativi sul territorio; rimane l’obiettivo principale di definizione di contenuti, tempi e costi per rispondere ad una domanda sociale o di mercato tramite il migliore utilizzo delle risorse disponibili e una piena rispondenza ai vincoli di contesto.

La programmazione va utilizzata non solo per interventi di nuova realizzazione ma anche per iniziative di recupero, ristrutturazione totale e/o parziale di un edificio. È stata introdotta in Italia, in riferimento ai Lavori Pubblici, con la Legge Merloni ed il relativo Regolamento di attuazione; successivamente il codice dei contratti, il regolamento di attuazione, alcuni decreti ministeriali e le Norme UNI hanno fornito delle linee guida per le attività di programmazione e definito in modo specifico i contenuti dei documenti inerenti questa fase. La normativa tecnica ha esteso operativamente la programmazione dagli interventi di nuova costruzione agli interventi sugli edifici esistenti e indicato un possibile ricorso a queste procedure anche nell’ambito di opere private, se queste hanno come obiettivo la valorizzazione del patrimonio.

La programmazione pluriennale dei lavori pubblici è obbligatoria per le amministrazioni dello Stato (comprese quelle ad ordinamento autonomo), gli enti e le amministrazioni locali (anche in forma associata o consorziata) e per qualsiasi altro soggetto di diritto pubblico.

L’iter per la formulazione della programmazione triennale prevede una fase iniziale di individuazione delle esigenze che possono essere rilevate direttamente dall’Amministrazione oppure segnalate dai rappresentanti della società civile e dai singoli cittadini; successivamente viene redatto lo schema di programma triennale e l’elenco annuale delle Opere Pubbliche, prevedendo un ordine di priorità per gli interventi.

Si ritengono prioritari, in questo momento, i lavori di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento di lavori già avviati, i progetti esecutivi già approvati e gli interventi finanziabili prevalentemente tramite capitali privati; anche se non consigliabile, si possono inserire nell’elenco annuale anche realizzazioni di una o più parti di un’opera, a condizione che per l’intera opera siano stati realizzati un progetto preliminare e una stima complessiva dei costi.

Le opere pubbliche previste dall’elenco annuale debbono essere conformi agli strumenti urbanistici vigenti o adottati: la mancata osservanza esclude gli enti locali da qualsiasi forma di agevolazione o contributo statale per la realizzazione di opere pubbliche.

Lo schema di programma e i relativi aggiornamenti annuali debbono essere sempre adottati da parte dell’organo deliberante della P.A. che, successivamente, provvede alla pubblicità ai sensi della normativa vigente in modo da consentire ai soggetti portatori di interessi di formulare le proprie osservazioni e trasmetterle agli uffici competenti. Infine la Pubblica Amministrazione, dopo il recepimento e la valutazione delle osservazioni, approva il programma triennale, il conseguente elenco annuale e provvede alla loro pubblicazione. Sono ammesse deroghe solo per lavori di importo inferiore alla soglia minima stabilita per legge (100 mila euro) o necessari in seguito a eventi calamitosi o realizzati sulla base di un autonomo piano finanziario. Documenti connessi alla programmazione sono: il quadro dei bisogni e delle esigenze della P.A., lo studio di fattibilità, lo schema di programma triennale e l’elenco annuale delle opere pubbliche.

Bibliografia

Legge 109/1994; d.lgs. n. 267/2000; d.m. 21 giugno 2000; d.p.r. 327/2001; d.m. 9/6/2005 n. 1021; d.m. 11/11/2011 n. 4509; d.lgs.163/2006; d.p.r. 207/2010; UNI 10722-99; UNI 10914-01.

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